城鄉(xiāng)規(guī)劃師|紐約城市治理之城市更新案例——有爭議的哈迪遜廣場

編輯推薦：2021城鄉(xiāng)規(guī)劃師報名條件資格查詢

注意：2020年城鄉(xiāng)規(guī)劃師考試成績已開始查詢，開通“ 免費預約短信提醒” 功能，使用該服務后即可及時免費收到各地區(qū)2020城鄉(xiāng)規(guī)劃師證書領取時間和下一年度考試相關節(jié)點信息等。

哈德遜城市廣場項目位于紐約市曼哈頓的心臟地帶，是曼哈頓唯一僅剩的一塊可開發(fā)用地，占地達10.5公頃，規(guī)?？芍^空前。項目及周邊配套設施、地鐵線路改造等已被紐約市政府納入重點市政工程項目，并且被國土安全局提升為"國家利益"優(yōu)先等級。哈迪遜廣場項目地塊以曼哈頓以西、哈德遜河公園為界，在高線公園北端。作為曼哈頓中城僅剩的一塊濱水用地，項目因其大體量、快速推進被推崇為紐約存量的新樣板，同時實現了經濟增長與濱水空間活化兩大目標。蜂窩狀的可攀爬雕塑裝置Vessel更是被稱為紐約的“埃菲爾鐵塔”而晉升為紐約新地標。

圖：哈迪遜廣場的位置

自2001年以來，紐約市、大都會交通署(MTA)和紐約州就開展了大量的規(guī)劃活動，旨在將該地塊開發(fā)成一個充滿活力、行人友好、面向公交的混合使用區(qū)。原來的哈德遜舊船廠區(qū)將成為市中心商業(yè)區(qū)至關重要的延伸，以及就業(yè)及人口增量的新載體。這個紐約迄今為止最大的地產開發(fā)項目，不只是一個空間產品，更是當下的紐約故事，在未曾停息的爭議中強勢生長。不是空間老師，無從評論這個包含了商業(yè)、辦公、住宅、公共空間、市政設施等要素的綜合體的物理特征，此篇只是從諸多其他爭議點中抽取一二。

再區(qū)劃為何快速通過?

此前介紹過“區(qū)劃”與“再區(qū)劃”之于紐約的重要意義，城市更新項目能否按開發(fā)者意圖順利推進，關鍵在于是否要更改土地性質、經歷再區(qū)劃那套繁復的土地使用審查流程(ULURP)。

哈迪遜廣場要從原來的軍用設防、鐵路站點及屠宰場卸貨區(qū)變身為混合使用的新城市中心，無疑要經歷這個過程，相較許多拉鋸十來年無果的再區(qū)劃項目，這個項目從2001年動議至2005年完成再區(qū)劃，過程中也未經歷如亞馬遜HQ2事件般的戲劇性沖突，在紐約實屬難得。

作為彭博市長任期內主推的重點工程，2002年6月起市規(guī)劃部門與經濟發(fā)展公司開展了一系列調研論證和規(guī)劃方案征集，并于2005年通過了再區(qū)劃，雖然過程中難免會有來自社區(qū)及市議會的壓力，但在經過減少預算、增加可負擔住宅、降低開發(fā)密度、取消體育場(原申辦2012年奧運會計劃)等微調后，各方還是較快達成了基于發(fā)展的共識。

2009年又通過了對西部鐵路廣場(West Rail Yard)的再區(qū)劃，土地功能從制造業(yè)到商業(yè)和住宅，可容納約2600萬平方英尺的新辦公樓開發(fā)、20000套住房，其中近5000套將是可負擔住宅、200萬平方英尺的零售和300萬平方英尺的酒店空間。地鐵7號線從目前的終點站時代廣場延伸至第34街和第11大道的新終點站。

MTA西側鐵路站東西部的綜合利用開發(fā)項目，包括高達1200萬平方英尺的甲級寫字樓、住宅、酒店、零售、文化和停車場、12英畝的公共開放空間和可容納750個學生的公立學校。

圖：哈迪遜廣場再區(qū)劃

項目推進之快，與其“市政府一號工程”的地位不無關系，好比前兩年黃浦江兩岸貫通項目之于上海的重要性，從專門成立的哈迪遜廣場開發(fā)公司的委員會成員構成可見一斑，主席是分管經濟發(fā)展和城市建設的副市長，其他成員包括市規(guī)委會主席、市住房保護與發(fā)展部專員、市公園和娛樂部專員、市小企業(yè)服務部專員、市預算管理辦公室主任、市經濟發(fā)展公司總裁(EDC)、市審計長、市議會發(fā)言人、地區(qū)市議員、曼哈頓區(qū)區(qū)長、曼哈頓第四社區(qū)委員會主席。

如此陣容，很有效地協調了項目融資、規(guī)劃、開發(fā)和建設各個環(huán)節(jié)中的部門間合作，統(tǒng)籌公共建設，包括預算管理和成本控制，前期物業(yè)置換，地鐵等基礎設施建設，街道、公園和其他基礎設施的改善，經濟適用房的開發(fā)，會議中心建設，金融激勵計劃等。

即便是“一路綠燈”的項目，但不得不注意的項目啟動時間恰是9/11恐怖襲擊后，又是與世貿中心一樣的水岸大體量、超高建筑，該項目的災害應對彈性如何?紐約給出的答案是：設計師與開發(fā)商從最近的風暴、恐怖襲擊和其他全球反常事件中吸取了教訓，創(chuàng)造出具有彈性的設計元素，包括一個能夠承受全市停電的電力系統(tǒng)、一個雨水收集系統(tǒng)和一個可以密封以防風暴潮的地下“潛水門”。另外，外部看來的曼哈頓中城新天際線內部如有防御計劃的堡壘，可以組織恐怖襲擊、犯罪暴動等人為災害。

哈迪遜廣場到底花了紐約市多少錢?

這個項目對外公布的投入是250億美元，啟動初期最大的資金缺口是基礎設施升級的費用，如七號線延伸工程等，項目采用創(chuàng)新性金融工具“價值捕獲融資”(value capture financing，VCF)。

這是一種利用該地區(qū)新開發(fā)項目的預期稅收和收益來支持為基礎設施改進而發(fā)行的債券的戰(zhàn)略。認識到在項目早期的收入不足以支付為重建而發(fā)行的債券的利息，城市承諾彌補差額。但是稅收和債券收益不是在建設初期是難以顯現的，故而在哈迪遜廣場建設過程中，有紐約市獨立預算辦公室(IBO)、New School等第三方機構對城市實際支出進行審查。

2013年IBO的報告顯示，2006-2012年，紐約市直接公共投入基礎設施公司(Hudson Yards Infrastructure Corporation)總計3.74億美元，其中包括幫助支付公司發(fā)行的30億美元債券利息的資金。與此同時，該市從其建設預算中額外投入2200萬美元，從其運營預算中向該項目投入1200萬美元。由于基礎設施債券收益遠低于預期、而地鐵延伸工程的成本又較預算升高，故而紐約市在該項目上的公共投入將繼續(xù)增加。

2018年New School的評估報告將哈迪遜廣場作為稅收增量融資(Tax Increment Finance, TIF)的案例進行分析，作為公私合作時代城市更新低成本“自融資”的重要金融政策，它允許城市政府使用預期的稅收(多為財產稅)增長來支付公共基礎設施或其他經濟發(fā)展項目的成本，是政府促進項目有效性和地區(qū)發(fā)展的有力政策工具。

然而，報告顯示在創(chuàng)收(Creation)之前，截止2018年該項目的直接公共支出為6億多美元，加上稅收優(yōu)惠，總投入為22億美元，并不亞于當時承諾亞馬遜的稅收優(yōu)惠。雖然有后期180億美元的股權和債券預估收益，但是城市政府的初期補差將對納稅人造成高成本、高風險的負面影響，也引來了納稅人們的諸多吐槽。但是作為一個比通常的TIF項目大10倍的大開發(fā)項目，沒有經驗可循，加之尚處于開發(fā)中期，現在來評價融資方案的成功與否還為時過早，但是TIF、VCF作為金融政策工具的趨勢早已在歐美城市流行開。

表：哈迪遜廣場基礎設施公司(HYIC)支付債券利息的缺口

表：紐約市政府的直接公共支出

新CBD還是新社區(qū) ?

哈迪遜廣場項目在立項之初商尚是彭博的市長任期，他在再區(qū)劃必要性陳述時將該項目定義為“幾十年來最重要的城市經濟發(fā)展項目，將帶來數千個就業(yè)機會。而在一期開放前夕，這個項目的自我定位與輿論宣傳早已不僅僅是一個單純城市新CBD，而是集工作、生活、休閑娛樂于一體的紐約式社區(qū)(neighborhood)新實驗。更準確地說，把哈德遜廣場稱為一個代表城市未來遠景的街區(qū)，一個多元化、生動的，卻廉價品、丑陋、摩擦或腐朽的城市的想象。

地鐵、火車、擺渡、隧道、自行車道，首先證明這里不再是不可及的水岸空地，而是交通便利的城市腹地;新建綠道、廣場，直通高線公園和哈迪遜河公園的步行橋，大大提升了社區(qū)的顏值與生態(tài)值;零售空間已經滿租，周邊有一個Equinox健康俱樂部和該品牌的第一家精品酒店，一個15層新地標雕塑Vessel，以及一個帶可伸縮屋頂的藝術中心，又讓社區(qū)生動好玩起來。

哈迪遜廣場是否會成為紐約下一站熱點，用腳投票的企業(yè)和居民似乎已作出了回答。開發(fā)商已向租戶租賃或出售了700萬平方英尺的辦公空間，從奢侈品配件老師掛毯到廣告代理BCG，再到媒體巨頭時代華納，再到全球最大的理財公司貝萊德，每天大約有55萬人在此工作。

一座新的公寓樓已經售出了50%，大部分賣給了紐約本地人。哈德遜廣場的第一期工程是80%商業(yè)、20%住宅，這20%的住宅主要是面向中高收入的商品房;而二期工程則會重點建設住房，將有大約4000套公寓，其中超過400套是可負擔住房。也有批判者提出，這個混合社區(qū)計劃并不包括過渡性住房或無家可歸者庇護所，仍不是真正的包容性開發(fā)，反而加劇了住房危機和社會不平等。

圖：遷入哈迪遜廣場的企業(yè)

對于哈迪遜廣場項目，大多數紐約的城市規(guī)劃者、研究者一改以往批判的態(tài)度，似乎更好奇于它將如何發(fā)展。

項目開發(fā)方說：“我們認為，鄰里應該是一個混合收入的鄰里。問題是，在多大程度上，最終取決于(開發(fā)商)能貢獻多少錢，以及城市愿意在經濟適用房上花費多少錢。

”正如紐約大學城市規(guī)劃與政策教授Mitchell L.Moss說的 “現在判斷哈德遜廣場的實際鄰里效果還為時過早，因為大多數計劃中的住房尚未建成，但是我們一定有辦法對其進行評估“。但是作為全球城市的新城市中心開發(fā)案例，項目的融資、實施、評估等環(huán)節(jié)都有值得反思和借鑒的價值，如何在開發(fā)過程中平衡公共利益和商業(yè)利益、制衡政府行政化指引力度與開發(fā)商市場化介入力度、協調短期利益和長期利益等，都是需要思考的問題。

2021城鄉(xiāng)規(guī)劃師考試備考進行中，小編將為大家整理城鄉(xiāng)規(guī)劃師考試精華考點、各科目模擬試題、真題解析等備考資料，可以點擊下方按鈕免費下載。本次考試不理想的考生或者想要報名2021年城鄉(xiāng)規(guī)劃師考試的考生，可以使用這些資料提前復習!