城鄉(xiāng)規(guī)劃師|國(guó)土空間規(guī)劃信息化支撐下的低效及存量用地盤(pán)活及管理

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國(guó)土空間規(guī)劃信息化支撐下的低效及存量用地盤(pán)活及管理

一、背景

國(guó)土資源部印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》的通知(國(guó)土資發(fā)【2016】147號(hào))中提出：為健全節(jié)約集約用地制度，盤(pán)活建設(shè)用地存量，提高土地利用效率，深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)提出本意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)發(fā)下總體目標(biāo)：城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)規(guī)范推進(jìn)，土地集約利用水平明顯提高，城鎮(zhèn)建設(shè)用地有效供給得到增強(qiáng);城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)逐漸加快，投資消費(fèi)有效增長(zhǎng);城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施明顯改善，城鎮(zhèn)化質(zhì)量顯著提高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力不斷提升。

2020年3月30日中共中央 國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》中也明確指出：鼓勵(lì)盤(pán)活存量建設(shè)用地。充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制盤(pán)活存量土地和低效用地，研究完善促進(jìn)盤(pán)活存量建設(shè)用地的稅費(fèi)制度。以多種方式推進(jìn)國(guó)有企業(yè)存量用地盤(pán)活利用。深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，深入推進(jìn)建設(shè)用地整理，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障。

空間規(guī)劃應(yīng)該從土地使用的經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)價(jià)值、生態(tài)效益等全方位綜合考評(píng)是否是高質(zhì)量發(fā)展，而且要加強(qiáng)社會(huì)價(jià)值和生態(tài)效益的權(quán)重。所有非高質(zhì)量發(fā)展的空間都應(yīng)該納入低效用及存量用地空間范圍。

二、低效及存量用地的分類(lèi)

(一)批而未供土地

是指依法已經(jīng)國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)土地征用或農(nóng)地轉(zhuǎn)用，而未供應(yīng)出去的土地。

(二)閑置土地

是指國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人超過(guò)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書(shū)約定、規(guī)定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的國(guó)有建設(shè)用地。

(三)低效土地

低效用地包括：

1.低效住宅用地：包括老舊居住區(qū)、棚戶區(qū)和城中村等;

2.低效公共管理與公共服務(wù)類(lèi)用地：包括行政單位搬遷或者劃撥的用地、教育科研用地(包含考慮搬遷的中小學(xué)用地);

3.低效工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地：包括“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類(lèi)、淘汰類(lèi)產(chǎn)業(yè)用地等;

4.低效商服用地：包括業(yè)態(tài)低端、與城市規(guī)劃不符的商業(yè)用地;

5.低效其他建設(shè)用地：包括其他布局散亂、設(shè)施落后，規(guī)劃確定改造用地;

通過(guò)對(duì)批而未供土地跟蹤督辦，對(duì)閑置土地整理收回，對(duì)低效用地的識(shí)別，最終匯集形成存量用地庫(kù)。

三、低效及存量用地的識(shí)別

在國(guó)土空間規(guī)劃信息化技術(shù)的支持下，低效及存量用地可以通過(guò)相關(guān)技術(shù)手段進(jìn)行梳理和識(shí)別。

(一)批而未供土地梳理方式

1.梳理“批”地信息：即國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的新增建設(shè)用地(含城市批次用地和單獨(dú)選址)建立空間數(shù)據(jù)庫(kù)及相關(guān)屬性信息庫(kù);

2.梳理“供”地信息：即指已批土地中，依法辦理供地手續(xù)的土地。同時(shí)，根據(jù)《關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進(jìn)批而未用土地利用的通知》，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施等用地主體不明確，且已實(shí)際使用土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的，可視為已供地予以備案。建立供地空間數(shù)據(jù)庫(kù)及相關(guān)屬性信息庫(kù);

3.梳理“批而未供”：根據(jù)“批”、“供”空間數(shù)據(jù)進(jìn)行相交分析，配合相關(guān)的屬性信息，找出“批而未供”地塊。

(二)閑置土地梳理方式

通過(guò)核實(shí)《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同》或者《劃撥決定書(shū)》約定、規(guī)定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的國(guó)有建設(shè)用地，識(shí)別閑置土地。

(三)低效用地識(shí)別方式

利用空間圖像分析和大數(shù)據(jù)分析手段，從空間品質(zhì)分析、經(jīng)濟(jì)活力效應(yīng)、民生設(shè)施和人居環(huán)境分析等多層面構(gòu)建城鎮(zhèn)低效用地及存量用地的判定指標(biāo)，進(jìn)行識(shí)別劃定。指標(biāo)包括：

1.空間品質(zhì)分析

通過(guò)三維實(shí)景模型，根據(jù)需要設(shè)置相應(yīng)的精度、廣度和尺度，將建成模型與相關(guān)規(guī)劃數(shù)據(jù)(城規(guī)、土規(guī)等)等要素疊加，對(duì)海量數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算與量化分析，重點(diǎn)研判低效及存量用地分布、規(guī)模、風(fēng)貌等內(nèi)容，在宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面，深化對(duì)低效用地和存量用地的物質(zhì)空間進(jìn)行量和質(zhì)的精準(zhǔn)分析。

2.經(jīng)濟(jì)活力效應(yīng)

基于大數(shù)據(jù)運(yùn)用，通過(guò)收集區(qū)域交通出行、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系度等要素，基于引力模型來(lái)分析低效存量用地區(qū)域經(jīng)濟(jì)區(qū)位。

3.人群活動(dòng)頻率分析

利用人口大數(shù)據(jù)探索人的活動(dòng)規(guī)律，通過(guò)熱力差值判斷人群聚集頻率，判斷城區(qū)人群活動(dòng)區(qū)域與低效及存量用地之間的關(guān)系。

4.城市POI分析

利用城市POI數(shù)據(jù)分析，判斷區(qū)域內(nèi)設(shè)施(企業(yè)類(lèi)別、分布密度、強(qiáng)度及關(guān)聯(lián)度、營(yíng)收及稅收等)數(shù)量及類(lèi)型分布與低效及存量用地關(guān)系。

5.土地使用績(jī)效分析

包括對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(門(mén)類(lèi))、產(chǎn)業(yè)效益(投入、產(chǎn)出、稅收等)、建設(shè)強(qiáng)度等方面從定性、定量?jī)蓚€(gè)層面綜合分析，全面評(píng)價(jià)產(chǎn)業(yè)用地使用績(jī)效。

6.城市公共配套設(shè)施服務(wù)水平分析

對(duì)醫(yī)、教、文、體、衛(wèi)以及養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行布局、規(guī)模、服務(wù)距離、服務(wù)質(zhì)量等綜合分析和評(píng)價(jià)，為低效及存量空間利用指出方向。

7.公共開(kāi)場(chǎng)空間及公共綠地服務(wù)水平分析

強(qiáng)化對(duì)開(kāi)敞空間及公共綠地的分布、規(guī)模、設(shè)施服務(wù)水平等相關(guān)內(nèi)容詳細(xì)分析。

8.城市公共景觀界面的可視化分析

利用城市街景照片(海量數(shù)據(jù))為基礎(chǔ)，通過(guò)機(jī)器深度學(xué)習(xí)對(duì)街景場(chǎng)景進(jìn)行識(shí)別，刻畫(huà)出街景景觀品質(zhì)情況與低效用地空間的分布關(guān)系。

9.城市出行環(huán)境品質(zhì)分析

根據(jù)道路交通通行容量及現(xiàn)狀地形情況，利用GPS導(dǎo)航軌跡分析，建立空間出行成本模型;同時(shí)基于空間句法對(duì)道路可達(dá)性、空間整合度、居民出行便利性等相關(guān)內(nèi)容解析，快速準(zhǔn)確的分析出低效存量空間區(qū)域內(nèi)的居民出行環(huán)境。

綜合以上相關(guān)指標(biāo)，從空間品質(zhì)分析、經(jīng)濟(jì)活力效應(yīng)、民生設(shè)施和人居環(huán)境分析等方面構(gòu)建低效用地判定標(biāo)準(zhǔn)，明確低效用用地空間分布。

低效用地空間分布圖

四、低效及存量用地處置及管理

隨著空間規(guī)劃發(fā)展模式從增量時(shí)代到存量時(shí)代的轉(zhuǎn)變，低效及存量用地在戰(zhàn)略層面要提升應(yīng)用維度，要從“規(guī)模擴(kuò)張”的舊模式到“存量?jī)?yōu)化發(fā)展”新模式轉(zhuǎn)變，存量空間利用不再是簡(jiǎn)單的改造重建。

以下描述如何通過(guò)信息化技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)對(duì)低效和存量用地的管理。

(一)梳理全域批而未供土地空間底板

以全市農(nóng)轉(zhuǎn)用審批數(shù)據(jù)、已供地紅線總圖、已辦證宗地圖及影像圖為基礎(chǔ)，結(jié)合省、部土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)，根據(jù)審批時(shí)序先后，開(kāi)展數(shù)據(jù)清洗并開(kāi)展疊加分析，形成互不重疊，且與省、部數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)的空間底板，為實(shí)現(xiàn)土地盤(pán)活和精準(zhǔn)供地提供空間要素保障。

空間底板

(二)制作批而未供項(xiàng)目清單圖則

將批而未供空間底板與城市總體規(guī)劃、生態(tài)控制線、規(guī)劃“一張藍(lán)圖”、村莊布局規(guī)劃等數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加分析，結(jié)合衛(wèi)星影像與各區(qū)征收部門(mén)上報(bào)數(shù)據(jù)，制作“一地一策”清單圖則，靠前服務(wù)土地征拆工作，服務(wù)招商項(xiàng)目策劃和落地實(shí)施。

“一地一策”清單圖則

(三)建立低效及存量用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)

統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建立低效及存量用地信息數(shù)據(jù)庫(kù)，納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)用地權(quán)屬、空間位置、規(guī)模品質(zhì)、現(xiàn)狀特征的精細(xì)化管理。

(四)制定低效用地改造的推進(jìn)路徑

通過(guò)對(duì)省、市政策的解讀和行政職能的分析，同政府共同建立低效用地開(kāi)發(fā)流程及保障措施，明確低效用地開(kāi)發(fā)流程。

(五)利用信息化手段為土地高效利用保駕護(hù)航

1.自然資源一體化信息系統(tǒng)

全程管理工程建設(shè)項(xiàng)目全生命周期，加速土地批、供、用等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，提速行政審批過(guò)程，杜絕人為因素導(dǎo)致的批而未供、供而未用行為;

2.綜合監(jiān)管系統(tǒng)

通過(guò)要素保障功能，在要素保障底圖的監(jiān)管下，根據(jù)協(xié)調(diào)機(jī)制自動(dòng)觸發(fā)調(diào)規(guī)、農(nóng)轉(zhuǎn)、征拆等要素保障程序，形成任務(wù)并跟蹤督辦;

項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程全流程可視化跟蹤，履約情況自動(dòng)監(jiān)測(cè)預(yù)警、自動(dòng)提醒，閑置土地處置自動(dòng)啟動(dòng)督查督辦流程。

3.國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)

通過(guò)規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)，建立對(duì)低效用地的長(zhǎng)效評(píng)價(jià)和識(shí)別機(jī)制，不斷提升土地利用水平，指導(dǎo)規(guī)劃更新。

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