城鄉(xiāng)規(guī)劃師|城市體檢評估來了，業(yè)內人士幫你劃重點!

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錨固定位、構建體系、多維診斷

——基于《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》的編制和解讀

北京市規(guī)劃和自然資源委員會

北京市城市規(guī)劃設計研究院

楊浚、石曉冬、楊明

《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確要求“建立國土空間規(guī)劃定期評估制度”“依托國土空間基礎信息平臺，建立健全國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預警和實施監(jiān)管機制”。制定并發(fā)布《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》(以下簡稱《規(guī)程》)，明確城市體檢評估的工作定位與成果應用、指標體系與評估內容、基礎數(shù)據(jù)與分析方法等內容，是貫徹落實中央精神、確保國土空間規(guī)劃城市體檢評估工作規(guī)范性、可操作性和有效性的重要舉措。

一、明確“城市空間治理和規(guī)劃實施抓手”的工作定位，強化國土空間規(guī)劃城市體檢評估的權威性和全過程

工作定位：城市空間治理和規(guī)劃實施抓手

《規(guī)程》在定義中明確國土空間規(guī)劃城市體檢評估是促進城市高質量發(fā)展、提高國土空間規(guī)劃實施有效性的重要工具，城市體檢評估的對象既包括城市，也包括規(guī)劃。對城市的特征狀態(tài)從安全、創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享等六個維度進行監(jiān)測和評價;對規(guī)劃的編制和實施從戰(zhàn)略定位、底線管控、規(guī)模結構、空間布局、支撐體系、實施保障等六個方面進行評估，反映規(guī)劃實施的效力(規(guī)劃實施一致性)、效益(實施結果合理性)、效應(使用主體評價)和保障(實施環(huán)境和政策機制)，以及規(guī)劃本身的作用和適應性。法定規(guī)劃的目標、指標和任務是國土空間規(guī)劃城市體檢評估重要的參照系，體現(xiàn)了其獨有的特點。

工作機制：全周期管理、全過程應用

《規(guī)程》在原則中明確全過程應用，開展體檢評估要緊密對接國土空間規(guī)劃，形成貫穿規(guī)劃編制——任務分解——體檢評估——督查問責——反饋落實的規(guī)劃全生命周期管理實施機制，并銜接國土調查、用途管制、執(zhí)法督察等自然資源全過程管理。《規(guī)程》明確了城市體檢評估成果面向上級自然資源主管部門、本級政府和市民三個對象的應用，讓城市體檢評估真正能用管用好用，方顯其價值。在國土空間規(guī)劃編制審批完成后，城市體檢評估是上級自然資源主管部門和本級政府實時全面掌握城市發(fā)展動態(tài)和規(guī)劃實施狀況最重要的抓手，并以體檢評估結論作為開展執(zhí)法督察及規(guī)劃編制、實施和調整優(yōu)化等管理工作、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及政府工作報告編制等綜合事務決策的重要支撐。

二、構建“六個維度指標體系+六個方面評估內容+‘五個一’附件”的評估框架，兼顧工作的規(guī)范性、科學性和靈活性

城市體檢評估工作既要落實中央精神，又要服務地方實際;既要規(guī)定“必選動作”，又要兼顧“自選動作”。體檢評估的基本指標和基本內容具有普遍性，對各地統(tǒng)一要求，突出底線思維，與市級國土空間規(guī)劃中的剛性管控要求相銜接。同時充分考慮各地的發(fā)展階段和實際情況，通過“自選動作”預留彈性和靈活性，使《規(guī)程》對各類型城市具有較好的適應性。

指標體系：科學全面、剛彈兼顧、數(shù)據(jù)客觀、易于實施

指標體系是各城市開展體檢評估工作的重要抓手，《規(guī)程》提出由“6個一級類-23個二級類-122項指標”構成國土空間規(guī)劃城市體檢評估指標體系，圍繞安全、創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享關鍵領域，區(qū)分基本指標、推薦指標和自選指標，使體檢評估工作更科學、更具適應性。指標體系構建遵循以下原則：

一是強化底線約束，兼顧各地彈性。以33項基本指標為核心，各城市可結合本地發(fā)展階段選擇89項推薦指標中的指標，也可另行增設與時空緊密關聯(lián)，體現(xiàn)質量、效率、結構和品質的自選指標，建立符合地方實際的指標體系。

二是確保不同規(guī)范之間高度協(xié)調統(tǒng)一。與《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南》指標體系銜接，《規(guī)程》指標基本覆蓋編制指南中指標。

三是指標設計既重“物”也見“人”?！兑?guī)程》特別注重引導城市以人的需求、感受和全面發(fā)展來安排好生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，將宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游等內容及指標作為監(jiān)測和評價的重點，提升城市治理投入與居民感知之間的契合度。

四是注重數(shù)據(jù)可獲取、可標準化，計算方法易實施。體檢評估數(shù)據(jù)來源權威，以國土空間法定數(shù)據(jù)為基礎，以相關法定統(tǒng)計調查數(shù)據(jù)為補充，以時空大數(shù)據(jù)為參考。法定數(shù)據(jù)保證了數(shù)據(jù)的權威性和可獲取，待大數(shù)據(jù)形成統(tǒng)一標準，也將成為重要的標準化數(shù)據(jù)源。數(shù)據(jù)算法強化時空可達、反映人本導向，提高對空間治理問題的動態(tài)精準識別能力，促進城市體檢評估工作客觀、科學、高效。

評估內容：響應需求、銜接規(guī)劃、面向應用

城市體檢評估的內容要回應各方治理的關切，方能為各方所用。在國家治理層面，聚焦國家戰(zhàn)略，與國家和區(qū)域有關要求充分銜接;在城市治理層面，聚焦民生問題、支撐體系、城市品質、政策保障等內容;在基層治理層面，聚焦街區(qū)治理的短板和市民的真實需求。

城市體檢評估關于戰(zhàn)略定位、底線管控、規(guī)模結構、空間布局、支撐體系、實施保障等六個方面內容的設置是基本框架，同國土空間總體規(guī)劃編制主要內容銜接。城市政府可結合每年規(guī)劃實施重點任務，對框架內的分析內容做出適當?shù)恼{整，如北京2020年結合疫情，突出城市在安全和防災方面的要求，增設“安全韌性”內容。將體檢評估工作的開展與“開展政策研究、提出政策反饋”緊密關聯(lián)，讓體檢評估真正成為政府有效治理城市的抓手。

年度體檢和五年評估的差別在于年度體檢抓重點、五年評估全覆蓋;年度體檢用于過程預警、五年評估用于動態(tài)維護。相較于以往的規(guī)范(辦法)要求，《規(guī)程》增加了常態(tài)化的年度體檢，其特點表現(xiàn)為“三個關注、兩個轉變和一個核心”。首先，年度體檢關注核心問題，如北京總體規(guī)劃的減量提質、功能重組、城市治理、區(qū)域協(xié)同等目標，關注牽一發(fā)而動全身的關鍵變量，如人、地、房、業(yè)、產(chǎn)等關鍵要素，關注基于政府運行視角的行動計劃，包含實施總體規(guī)劃的具體項目、土地投放、資金投入和政策機制的建立等。其二，與五年或更長周期的評估不同，年度體檢強調從以往的“結果評估”到“過程體檢”的轉變;也不同于以往的程序性技術文件，強調從“技術文件”到“治理手段”的轉變，將其作為國家和地方政府實時監(jiān)測城市發(fā)展、開展空間治理和規(guī)劃實施的抓手。其三，常態(tài)化年度體檢的核心目的在于通過過程體檢更好發(fā)揮規(guī)劃對城市發(fā)展的戰(zhàn)略引領和剛性管控作用。

五個附件：一張表、一張圖、一清單、一調查、一平臺

《規(guī)程》提出了指標體系全面量化監(jiān)測、各空間圈層發(fā)展全面檢視、實施任務清單全面梳理、居民滿意度全面調查、多源數(shù)據(jù)全面運用的“五個一”附件內容。

指標體系“一張表”，對指標開展持續(xù)監(jiān)測，考察每項指標規(guī)劃實施的進度完成情況，為預警反饋提供判定依據(jù)。

空間發(fā)展“一套圖”，在確定分圈層差異化的評價標準基礎上，研判各圈層“人、地、房、業(yè)”核心要素可視化變化情況，優(yōu)化提升城市畫像能力。

重點任務“一清單”，按照國土空間總體規(guī)劃、近期規(guī)劃確定的重點實施任務，對照完成時限判斷進展情況。

居民滿意度“一調查”，設計“規(guī)劃實施社會滿意度評價”，獲取居民對總規(guī)實施和城市工作的年度評價，并通過數(shù)據(jù)庫長期建設，跟蹤記錄居民滿意度變化脈絡。

體檢大數(shù)據(jù)“一平臺”，廣泛收集自然資源部門空間數(shù)據(jù)、經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)、各部門專項統(tǒng)計調查數(shù)據(jù)、城市運行大數(shù)據(jù)等，形成多源數(shù)據(jù)互為支撐、互為補充、互為校核的體檢評估基礎數(shù)據(jù)庫。

三、運用“體檢平臺+多維診斷”的技術方法，保障評估工作的科學性和低成本

體檢平臺：標準化、智能化、降成本

在體檢評估基礎數(shù)據(jù)庫的基礎上，倡導建立支持城市體檢評估工作全周期的智能分析平臺，設計指標算法模型，利用多來源、多尺度、多時相數(shù)據(jù)，實現(xiàn)指標自動計算、比較和監(jiān)測;將體檢評估中需要用到的圖表進行標準化處理，實現(xiàn)自動生成，最大限度地降低人工成本。

分析方法：多維度、全要素、可驗證、重思辨、多主體

面對日益龐雜的城市巨系統(tǒng)和瞬息萬變的信息流，城市體檢評估應注重新技術和新方法的綜合運用，確保體檢評估結論的科學合理?？刹捎枚嘣磾?shù)據(jù)相互校驗的多維分析，保證分析結果的客觀性;將城市發(fā)展中關聯(lián)性強的要素進行交叉分析，研究城市發(fā)展各空間要素的互動關系、匹配性、協(xié)調性;將典型案例和全局數(shù)據(jù)結合，通過典型案例對具體政策和實施機制進行評估，尋求解決問題的深層路徑;將縱向歷史比較和橫向城市比較結合，通過歷史脈絡判斷發(fā)展階段和趨勢;將客觀評估與主觀評價結合，數(shù)理分析的技術評價結論與市民切身的主觀感受相比照，修正體檢結論體現(xiàn)人本關懷。

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