城市規(guī)劃師經驗談之德國空間開發(fā)的經驗及啟示

      應借鑒德國的經驗，國家一級的規(guī)劃重在大政方針、跨區(qū)域問題，而地方規(guī)劃要分級，具體，有約束力，并加強立法，加強公眾參與，使規(guī)劃真正指導建設實踐 
　　德國國土空間開發(fā)的宗旨是謀求地區(qū)的均衡發(fā)展，促進全國和各地區(qū)的開發(fā)、建設、保護；協調社會經濟目標與生態(tài)功能目標，在大范圍內保持地區(qū)的均衡且可持續(xù)發(fā)展；在全國提供同等的生活環(huán)境。 
　　德國空間開發(fā)格局的主要特點 
　　德國共有大中小城市500多個，其中絕大部分為中小城市，人口在2―20萬人的城市約占城市總數的70%多，表現為中小城鎮(zhèn)為主的高度城市化，城市化水平達95%以上。 
　　在歐洲，德國的人口密度較高，230人/平方公里，但各地的差異性很大，成片或單獨的人口密集區(qū)與人口稀少的空間相區(qū)分，大體形成三種空間類型。 
　　中心空間由突出的幾個較大的密切關聯的城市化區(qū)域構成，如漢堡、柏林、萊茵――魯爾、萊茵――美茵河、斯圖加特和慕尼黑等地區(qū)，具有極其重要的地位。該類型空間平均人口密度1000人/平方公里，以11%的領土面積聚集了49%和57%的人口和從業(yè)人員，就業(yè)崗位增加最大，反映聚集優(yōu)勢對企業(yè)選址具有重要意義。 
　　邊緣空間人口密度低于100人/平方公里，遠離大的中心區(qū)域，遍布全國各地，約占領土的60%和總人口的25%，能夠比較方便地與中心地區(qū)連接。 
　　二者之間的就是過渡空間，占總領土的30%和人口的25%以上，平均人口密度200人/平方公里。 
　　由于采取大分散小集中式的開發(fā)模式，德國的平均國土開發(fā)強度為12.8%（指除森林、河流、耕地之外的使用面積與總國土面積之比），對自然環(huán)境的保護非常重視和有效。 
　　德國空間規(guī)劃的編制及其層級 
　　德國的國土整治規(guī)劃又叫空間利用規(guī)劃或空間規(guī)劃，還叫國土整治綱要、國土整治規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等多種名稱。 
　　空間規(guī)劃被看作是一種使高度工業(yè)化社會對空間不斷增長的要求與實際存在的空間盡可能好地協調一致的嘗式，主要任務是根據各地區(qū)經濟狀況和發(fā)展趁勢進行分類，對不同地區(qū)制定不同的戰(zhàn)略目標，采取不同的政策措施。 
　　德國的空間規(guī)劃具有很典型的高度地方自治型特征，分為聯邦、州、區(qū)域和地方4級規(guī)劃，形成了相對完整的規(guī)劃體系。 
　　聯邦政府負責確定空間開發(fā)利用規(guī)劃的基本原則和大政方針，制定規(guī)劃的總體框架，由交通――建筑和住房部與各州（通過州空間規(guī)劃部長聯席會議）定期共同編制《空間發(fā)展報告》（包括空間發(fā)展和空間規(guī)劃的手段兩個部分）。 
　　地方則組織制定具體規(guī)劃。州和區(qū)域規(guī)劃確定中心地、發(fā)展軸及特別發(fā)展地區(qū)。州級空間規(guī)劃是綜合性的上位空間規(guī)劃，通過參與編制聯邦空間規(guī)劃，在歐盟內和更大的歐洲空間內為本州的發(fā)展做出貢獻，并為單項空間功能或空間利用采取預留措施。具體內容包括空間結構和居民點結構，主要闡述州城的中心地體系（城鎮(zhèn)體系）、工業(yè)發(fā)展重點、減負分流地點以及發(fā)展軸、開敞空間結構和開敞空間保護。 
　　區(qū)域規(guī)劃是跨行政區(qū)的，在德國城市和鎮(zhèn)實行地方自治的背景下，區(qū)域規(guī)劃充分考慮地方利益和地方對上位規(guī)劃的接受程度，在空間規(guī)劃系統(tǒng)中具有承上啟下的關鍵地位。區(qū)域規(guī)劃每5年修編一次，由州政府批準。具體包含《州發(fā)展規(guī)劃》中涉及本地區(qū)的目標，還特別含有一些具有跨地區(qū)意義的決定，即中心地體系；居民點結構，包括住宅用地、工業(yè)用地以及滿足其他相關用地需求的地區(qū)；跨地區(qū)交通線和基礎設施；自然保護區(qū)和景觀保護區(qū)；林區(qū)以及造林區(qū)；農業(yè)土地利用區(qū)；地區(qū)性的綠帶，氣候保護區(qū)和防洪滯洪區(qū)；原料礦產保護區(qū)或開采區(qū)；文物保護設施。 
　　地方政府（指城市和鎮(zhèn)）制定具有法律約束力的土地利用規(guī)劃（準備性的建設指導規(guī)劃）和建設規(guī)劃（強制性的建設指導規(guī)劃）。建設指導規(guī)劃應該適應空間規(guī)劃的要求，它為兩級結構，包括土地利用規(guī)劃和建設規(guī)劃，為減少建筑用地需求，德國在城鄉(xiāng)發(fā)展中充分重視存量土地的再次利用、建筑加密以及其他促進城鎮(zhèn)內部發(fā)展的措施。 
　　擁有健全的法律法規(guī)體系 
　　為了增強規(guī)劃與政策的權威性和連續(xù)性，德國采用立法的形式，為區(qū)域規(guī)劃與政策目標的有效實施提供法律保障，可以說有明確的法律依據是德國區(qū)域規(guī)劃成功的基礎。 
　　聯邦政府先后頒布《聯邦基本法》《聯邦改善區(qū)域結構共同任務法》《聯邦空間布局法》《聯邦財政平衡法》，對經濟不發(fā)達地區(qū)的開發(fā)以及東西德統(tǒng)一產生了明顯的效果?；痉ê吐摪罱ㄔO法、自然保護及景觀保護法、農田建設法等部門法構成一個法規(guī)體系。 
　　法律既是制定規(guī)劃的依據，又是實施規(guī)劃的保障?！痘痉ā罚ㄆ饝椃ǖ淖饔茫┑?5條規(guī)定：聯邦有權對土地分配、國土規(guī)劃、水利管理等頒布原則性的法規(guī)。 
　　德國的區(qū)域規(guī)劃都是以有關法律為依據的，1965年德國聯邦議院通過了聯邦區(qū)域規(guī)劃法，1976年又通過了第二個聯邦區(qū)域規(guī)劃法。 
　　各州也有絕對的自治權和立法權，在考慮聯邦法理念、原則的情況下，進一步制定州級法律法規(guī)，德國的一些州、專區(qū)、市或縣都有自己的區(qū)域規(guī)劃法