二級(jí)建造師施工管理考前精講輔導(dǎo)36

　　代建制項(xiàng)目國(guó)家審計(jì)的對(duì)象和重點(diǎn)

　　2004年7月，國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定中明確要求對(duì)非贏利的公益性項(xiàng)目推行代建制。據(jù)了解，目前全國(guó)十多個(gè)省都在推行代建制。江蘇省淮安市政府也于2005年5月10日發(fā)布了《政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制暫行辦法》。由于國(guó)家還沒(méi)有出臺(tái)代建制的管理規(guī)范，在試點(diǎn)探索中爭(zhēng)議問(wèn)題很多，本文試就代建制的性質(zhì)與國(guó)家審計(jì)的對(duì)象和重點(diǎn)作一些探討。

　　代建制下審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象

　　代建制是公益性項(xiàng)目建設(shè)管理模式的制度安排，沒(méi)有改變政府有關(guān)部門依法實(shí)施外部監(jiān)督的法律規(guī)定。代建制是指政府通過(guò)招標(biāo)方式，選擇社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位，負(fù)責(zé)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目進(jìn)行投資管理和建設(shè)實(shí)施，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。目前，在試點(diǎn)過(guò)程中，盡管有合同法、招投標(biāo)法等法律法規(guī)的支撐，但代建單位作為項(xiàng)目法人地位沒(méi)明確;盡管有對(duì)政府主管部門能否具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)、法律、專業(yè)技術(shù)能力和政府資金保障的擔(dān)憂，以及代建制適用范圍的爭(zhēng)議，如拆遷項(xiàng)目的前期風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目的后期風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，但總體上說(shuō)，代建制突破了自建制或臨時(shí)機(jī)構(gòu)(項(xiàng)目建設(shè)指揮部等)模式下"投資、建設(shè)、管理、使用"四位一體的管理框架，變?yōu)?各環(huán)節(jié)彼此分離，互相制約"。它觸及的是與項(xiàng)目建設(shè)管理相關(guān)的責(zé)任主體權(quán)利義務(wù)的調(diào)整，而未改變現(xiàn)有法律制度下外部監(jiān)督主體---建設(shè)、監(jiān)察、審計(jì)等政府部門的職責(zé)安排。審計(jì)法賦予審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督權(quán)。 代建制的模式之爭(zhēng)，不是工程性質(zhì)之爭(zhēng)，不影響外部監(jiān)督的實(shí)施。目前，代建制的模式大致有三種：一是成立專門承擔(dān)政府投資項(xiàng)目代建任務(wù)的事業(yè)性機(jī)構(gòu);二是有限選定代建單位;三是按項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)選定代建單位。各模式的選定都是基于條件與控制目標(biāo)統(tǒng)一的考量。如果代建單位市場(chǎng)培育不充分，同樣會(huì)發(fā)生激勵(lì)與約束不力和由壟斷帶來(lái)的腐敗尋租現(xiàn)象。隨著環(huán)境與條件的改變，代建制的模式都在發(fā)展完善之中，但不論采取何種操作，都未改變財(cái)政性資金和工程性質(zhì)，不改變相關(guān)部門的管理程序，也不能阻礙審計(jì)等相關(guān)部門的外部監(jiān)督。

　　代建制控制節(jié)點(diǎn)的改變，擴(kuò)大了審計(jì)監(jiān)督的范圍。自建制制度下，合約的主體是使用方和建造商，使用方的工作重心又在于項(xiàng)目立項(xiàng)、資金審批等環(huán)節(jié)上，財(cái)政的管理職能弱化，因而審計(jì)的對(duì)象主要是項(xiàng)目法人---使用單位，勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、采購(gòu)、供貨作為延伸審計(jì)單位。而代建制制度下，合約方大致有兩種模式，其一是由投資方、項(xiàng)目使用單位和代建單位三方共同簽訂代建合同。其二是代建合同分拆成兩個(gè)具有關(guān)聯(lián)關(guān)系的法律文件，先由使用方給代建單位出具一份項(xiàng)目代建委托書，再由項(xiàng)目使用單位與代建單位簽訂項(xiàng)目代建合同。這兩個(gè)模式都應(yīng)賦予代建單位充當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)期的法人，在合同中載明代建單位有通過(guò)招標(biāo)選擇確定勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、采購(gòu)、供貨單位，并實(shí)施監(jiān)督和管理的權(quán)利。因而，代建制制度下，審計(jì)的對(duì)象是代建單位，并延伸審計(jì)投資方、使用單位、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、采購(gòu)、供貨等單位。如果合同中不明確，現(xiàn)行的政策法律也沒(méi)明確，合同的甲方仍然是投資方或使用單位(運(yùn)營(yíng)單位)，審計(jì)的對(duì)象則應(yīng)為原項(xiàng)目法人，代建單位轉(zhuǎn)換為延伸對(duì)象。

　　代建制下審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)

　　目前，較為常見(jiàn)的代建管理模式有兩種：一種是全程代建模式。建設(shè)項(xiàng)目獲得初步設(shè)計(jì)即概算批復(fù)到項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格之后，也可在合同中設(shè)定為項(xiàng)目保質(zhì)期滿之時(shí)。另一種模式是兩段式代建即項(xiàng)目前期代建和后期代建兩個(gè)階段。項(xiàng)目前期代建是編制項(xiàng)目建議書開(kāi)始至項(xiàng)目施工總包、監(jiān)理通過(guò)招標(biāo)方式確定為止;項(xiàng)目后期代建一般從領(lǐng)取項(xiàng)目開(kāi)工證開(kāi)始至項(xiàng)目施工保質(zhì)期結(jié)束。兩段式代建適合于規(guī)模大、工期長(zhǎng)的項(xiàng)目。應(yīng)根據(jù)不同的代建管理模式在常規(guī)審計(jì)基礎(chǔ)上關(guān)注以下審計(jì)重點(diǎn)：

　　項(xiàng)目代建費(fèi)的審計(jì)。由于代建收費(fèi)迄今為止沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，一般地方都采取代建費(fèi)加節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)作為代建單位的報(bào)酬。政府應(yīng)該出臺(tái)財(cái)政、審計(jì)等部門認(rèn)可的代建費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，最好由投標(biāo)單位投標(biāo)，評(píng)審老師評(píng)審。項(xiàng)目代建費(fèi)應(yīng)包括代建單位在項(xiàng)目前期，建設(shè)準(zhǔn)備、實(shí)施、驗(yàn)收階段發(fā)生的成本，應(yīng)交的稅費(fèi)(如營(yíng)業(yè)稅及附加稅、所得稅)和合理的利潤(rùn)。按照財(cái)政部財(cái)建(2004)300號(hào)文件第四項(xiàng)"項(xiàng)目代建單位的代建管理費(fèi)標(biāo)底由同級(jí)財(cái)政部門比照基建財(cái)務(wù)制度規(guī)定的建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)編制"的意見(jiàn)，由于標(biāo)準(zhǔn)較低，審計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)在"節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)"上，審查與合同約定是否一致。

　　變更工程的審計(jì)。一般的代建工程應(yīng)在投資概算之內(nèi)，由代建單位對(duì)由安全隱患以及由地質(zhì)因素制約所引發(fā)的追加投資變更進(jìn)行技術(shù)上調(diào)整，如果有權(quán)威機(jī)構(gòu)的免責(zé)請(qǐng)示批復(fù)，則應(yīng)審核追加投資的依據(jù)、批準(zhǔn)程序以及合理變更引發(fā)的核減核增的準(zhǔn)確性，防止越權(quán)審批、虛增投資額和工程量等人為因素的干擾。

　　賠償事項(xiàng)的審計(jì)。根據(jù)代建制的設(shè)計(jì)要求，代建單位未能完全履行《項(xiàng)目代建合同》，擅自變更擴(kuò)大規(guī)模，提高標(biāo)準(zhǔn)，致使工期延長(zhǎng)、投資額增加或工程質(zhì)量不合格所造成的損失，一律從代建單位的銀行履約保函中補(bǔ)償，履約保函金額不足的應(yīng)扣減項(xiàng)目代建費(fèi)，代建費(fèi)不足的由代建單位自有資金支付，該代建單位在一定時(shí)間內(nèi)不得參與該地區(qū)代建單位投標(biāo)。同時(shí)，也容易發(fā)生代建單位對(duì)投資方的索賠問(wèn)題。因此，對(duì)賠償事項(xiàng)應(yīng)列為審計(jì)重點(diǎn)，避免人為干擾導(dǎo)致投資和賠償風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移。

　　管理和效益的審計(jì)。重點(diǎn)審查項(xiàng)目建議書提出的依據(jù)與實(shí)際建成后的效果是否一致，審查環(huán)境保護(hù)設(shè)施的同步性及實(shí)施的有效性，分析影響投資效益的因素。審查代建合同，是否明確使用單位或運(yùn)營(yíng)單位職責(zé)，是否明確代建單位作為項(xiàng)目法人的權(quán)利和義務(wù)。是否明確對(duì)代建單位的約束責(zé)任，如賠償辦法、爭(zhēng)議解決機(jī)制、責(zé)任追究、回避和免責(zé)條款等。審查代建單位所有招標(biāo)活動(dòng)的記錄，是否合法合規(guī)。審查征地拆遷等工程造價(jià)控制的有效性。審查財(cái)務(wù)支出中合同簽訂單位與付款單位是否一致，有無(wú)非法轉(zhuǎn)包分包等問(wèn)題。審查監(jiān)理、設(shè)計(jì)、施工單位簽證的合法性和真實(shí)性。對(duì)有爭(zhēng)議的事項(xiàng)應(yīng)運(yùn)用現(xiàn)代化檢查測(cè)量工具，避免手工操作的誤差過(guò)大而削弱審計(jì)報(bào)告的權(quán)威性。

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