申論：我國農村政治民主建設中的問題及對策
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自20世紀70年代末改革以來，伴隨著家庭承包責任制的推行和人民公社的解體，中國農村的社會組織形成、政治關系狀況及權力運行機制均發(fā)生了重大而深刻的變化，突出表現在村民委員會的普遍建立和村民自治的實施上面。
盡管我國經過二十幾年的民主實踐，取得了一些成績，但是在農村政治民主建設過程中仍然存在一些問題。具體表現為：
一是農村政治民主建設的制度不完善。在農村實行村民自治，是廣大農民直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基礎制度。它包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四項內容。但是，與村民自治相適應的配套制度不健全和不完善。例如，目前，村級財務的民主監(jiān)督手段僅僅定位在村務公開上，而在如何完善村級財務制度和審計制度方面，還是個薄弱環(huán)節(jié)。有相當一部分村財務賬目是村會計的“良心賬”。
二是農村干部、農民群眾的民主意識不強。表現為，在領導方式和領導方法上統包統攬，行政命令；在工作方法上，簡單粗暴，“我說你聽，我打你通”。沒有真正尊重農民群眾的主體地位，沒有很好地落實農民群眾在重大問題上的知情權、決策權、參與權和監(jiān)督權。其結果事與愿違，“好心辦不成好事”，造成群眾對干部不理解，影響黨群干群的關系。由于受中國封建文化的影響和長期小農生產方式的局限，農民的文化素質普遍較低。在有的地區(qū)，文盲仍占當地人口較大比例。相當一部分農民要么思想因循守舊，封閉、保守的小農意識積淀較深，習慣于上邊咋說我咋干，對村務漠不關心，不懂得如何履行自己的民主權利；要么就是只講民主，不講法制，制約村民自治向前發(fā)展。
三是鄉(xiāng)村關系，村“兩委”關系不暢通。從政府方面而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村是“指導”關系?？墒?ldquo;指導”缺乏操作性，要么是“合同式”的、“行政命令式”的，或是“不敢、不會作為”的，甚至是“為所欲為”的，其結果都損害了鄉(xiāng)村關系。從黨委方面來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委作為執(zhí)政黨設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記不僅主管人大而且主管政府，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權實際上的“一把手”。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村委會產生了多重密切關系：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間關系順延成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村委會關系；二是當黨組織與村委會交互任職、村支書同時兼任村主任時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村委會關系又進一步演變成了領導與被領導、指導與被指導的雙重關系，以至于職能混淆。我國農村政治民主建設是社會主義政治發(fā)展的基本內容之一，也是社會主義現代化建設的題中應有之義。
推進農村政治民主建設應從三方面著手。
一是完善和落實制度。首先，完善村民代表會議制度。村民代表會議制度產生于有關村級重大公共事務決策，其最初目的就在于讓村民能夠充分發(fā)表對于有關公共事務的意見，以使村民委員會的有關決策符合廣大村民的利益，這在一定程度上拓寬了村民政治參與的渠道。隨著這一制度的推廣，其自身的功能也逐步得到了拓展，村民代表會議制度在制約和監(jiān)督村民委員會的具體運作上，也發(fā)揮著日益重要的作用，村民可以通過這一制度關注有關村內公共事務決策的執(zhí)行情況。其次，完善村務公開制度。它要求涉及村民的具體利益的公共事務，都必須對村民公開，以便讓廣大的村民能夠充分了解情況，及時發(fā)現并糾正問題，以確實維護自己的利益，促使村民委員會的正確運作。這一制度的完善對中國鄉(xiāng)村社會的政治民主水平的提升產生越來越重要的影響。最后，制定村民質詢制度。這要求村委會每周召開一次質詢會議，會上村民可以就村務財務政務等有關問題質詢干部，村干部當面答復并給予解決。這一做法的特點進一步完善了“一事一議”制度，增強了干部的責任感和服務農民的意識。
二是提高民主主體素質。農民觀念的形成與變化與其生活方式息息相關，受家庭聯產承包責任制生產方式的影響，農民處于自我生產、自我銷售、自我一體的狀態(tài)，而這種狀態(tài)使封閉落后的傳統觀念不易轉變。所以，轉變農民思想觀念首先必須改變農民的生產方式和生活方式，將分散經營和各自為戰(zhàn)的農戶凝聚起來，通過聯合經營，促使農民自覺走出小農意識的樊籬，與傳統觀念告別。同時加大村干部的培訓力度，引導農民改變傳統觀念，確立適應社會主義市場經濟條件的自主、平等、民主、法制等現代意識，使之適應自我教育、自我管理、自我服務的管理模式，變“要我自治”為“我要自治”，成長為合格的民主主體。
三是改善鄉(xiāng)村和村“兩委”關系。
第一，構建鄉(xiāng)村民主關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大和政府等權力部門。依據《村委會法》建構鄉(xiāng)村民主關系的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍的事項；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負有保證法律實施和保障村民依法行使自治的權利；村民自治組織實行群眾和自主管理，同時協助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。但是，長期以來，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部權力來自上級而不是基層民眾，積習之深久，形成了脫離農村、凌駕農村、忽視農民的官僚習氣，同時導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在管理職能、機構體制和政權建設等方面存在諸多弊端。改變這種狀況，當前首要的是需要借鑒農村民主選舉制度，將現行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨領導的干部的選拔任用制度統一改革為有廣大農民、普通黨員參與推薦和選舉的推選制。“推選制”將人民群眾的選擇作為政黨基層領導干部選舉的基石，體現中國共產黨人長期以來始終倡導的群眾路線，體現黨的先進性。從方法論而言，“推選制”無論民眾和上級組織者都容易學習和掌握，熟悉度較高。實施“推選制”就有可能改變由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部權力來自上級而形成脫離農村、忽視農民的官僚習氣，使其權力和它的支撐基礎保持一致，以利于構建鄉(xiāng)村民主關系。
第二，理順兩委關系。村黨組織職能表現為抓大政方針的領導，村委會從事具體、操作性村務管理，兩委既有分工又有協作。具體做到以下幾點：（1）制定工作規(guī)范。將村黨組織與村委會的工作內容、職責權力和決策程序等進行區(qū)分和規(guī)范，制定兩委職責、政務和財務等管理規(guī)則，進而劃分兩委職權；（2）采取“聯席會議”制度。在討論決定眾村務之前，先召開村黨組織和村委會聯席會議，達成共識、形成議案，然后提交村民會議或村民代表會議討論決定后由村委會實施。聯席會議優(yōu)點是兩委民主討論、議案以民主集中制原則形成；（3）村黨組織和村委會分別確定各自工作內容和職責，然后以此為基礎實行支部書記兼任村主任、副主任，支委兼任村委的組織形式，使分別設置的兩個組織合為“一套班子”；（4）建立“二選聯動”機制。將村黨組織的選舉與村委會選舉互相關聯，鼓勵當選支書競選村委主任；當選村委主任的若是黨員，則鼓勵競選村支書。上述四種方法都試圖尋求解決兩委的矛盾的最佳方案，前一種以“分”為主導；后三種以“合”為主導。無論分合，出發(fā)點都是為解決村黨組織與村委會職權的矛盾。
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