馬鳳芝：社會工作參與社會救助的模式建構(gòu)

　　【摘要】環(huán)球網(wǎng)校編輯為考生發(fā)布“馬鳳芝：社會工作參與社會救助的模式建構(gòu)”的新聞，為考生發(fā)布社會工作者考試的相關(guān)行業(yè)動態(tài)，希望大家認(rèn)真學(xué)習(xí)和復(fù)習(xí)，預(yù)祝考生都能順利通過考試。馬鳳芝：社會工作參與社會救助的模式建構(gòu)的具體內(nèi)容如下：

　　一、引 言

　　2014年我國頒布的《社會救助暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會工作者作用，為社會救助對象提供社會融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)。2015年民政部和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)社會救助領(lǐng)域社會工作發(fā)展的意見》(以下簡稱《意見》)在《暫行辦法》基礎(chǔ)之上又增添了為社會救助對象提供資源鏈接服務(wù)和宣傳倡導(dǎo)服務(wù)，并提出建立健全社會工作服務(wù)需求發(fā)現(xiàn)報(bào)告機(jī)制、社會工作服務(wù)承接機(jī)制，以及社會工作服務(wù)轉(zhuǎn)介機(jī)制。

　　與我國以往的社會救助政策相比，《暫行辦法》和《意見》的最大亮點(diǎn)是把社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會工作者引入社會救助領(lǐng)域。我國的社會救助從一開始就將社會工作排除在外，主要由政府承擔(dān)責(zé)任，且以直接的現(xiàn)金救助為主，忽視了社工服務(wù)的價(jià)值和功能，使得政府救助僅關(guān)注物質(zhì)層面的幫扶，少有心理撫慰，救助對象的發(fā)展問題無暇顧及，貧困家庭的生活質(zhì)量難以提高。[1]《暫行辦法》頒布以來，雖然有一些學(xué)者開始探討把社會工作引入社會救助領(lǐng)域，但許多研究都主要針對社會工作介入社會救助的必要性和主要服務(wù)內(nèi)容，[2]鮮有從社會政策執(zhí)行的角度討論把“服務(wù)保障”和“經(jīng)濟(jì)保障”結(jié)合起來的研究。從這種意義上來說，如何把“服務(wù)保障”和“經(jīng)濟(jì)保障”結(jié)合起來是擺在我們面前的一個(gè)全新課題。

　　本文根據(jù)《暫行辦法》和《意見》的要求，針對我國社會救助與社會工作發(fā)展的現(xiàn)狀，并參考社會工作參與社會救助的國際經(jīng)驗(yàn)，[3]建構(gòu)我國社會工作參與社會救助的模式，以推進(jìn)《暫行辦法》和《意見》的實(shí)施和落實(shí)。由于《暫行辦法》所規(guī)定的社會救助涉及最低生活保障、困難人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助等，不但內(nèi)容較廣，且各種救助亦具有自身特點(diǎn)，本文從重要性和行文方便的角度選擇以城市最低生活保障為案例來建構(gòu)我國社會工作參與社會救助的模式。

　　二、社會工作參與社會救助的三個(gè)模式

　　從社會工作參與社會救助的國際經(jīng)驗(yàn)來看，社會工作參與社會救助理論上至少有三個(gè)模式。麥肯泰爾和霍沃思(McEntire，Davis and Haworth，Joanne)指出，經(jīng)濟(jì)援助的功能實(shí)際上與社會服務(wù)的供給的聯(lián)系程度，將取決于行政機(jī)構(gòu)所采取的組織結(jié)構(gòu)。這至少有三種可能的選擇：第一，把兩種功能安排在同一個(gè)行政管道里，并由同一個(gè)社會工作者面向服務(wù)對象執(zhí)行;第二，用分離的管道、由分離的工作人員，但配合必要的溝通，來組織這種運(yùn)作;第三，作為一種內(nèi)在的中間可能性，兩種功能可以在同一管道里、在同一個(gè)基層督導(dǎo)者之下，但每個(gè)功能由不同工作者負(fù)責(zé)來實(shí)施。[4]本文基于麥肯泰爾和霍沃思提出的這三個(gè)理論模式，并結(jié)合我國社會救助與社會工作發(fā)展的現(xiàn)狀，把我國社會工作參與社會救助的模式建構(gòu)如下：

　　(一)整合模式

　　社會工作參與社會救助可選擇的第一個(gè)模式是整合模式(integrated delivery of services)。所謂整合模式，是指在社會救助過程中把經(jīng)濟(jì)援助和社會服務(wù)兩種功能安排在同一個(gè)行政管道里，并由同一個(gè)社會工作者面向社會救助對象來實(shí)施。[5]或者從社會救助對象接受服務(wù)的角度來講，是指社會救助對象在接受服務(wù)過程中，只與一個(gè)既處理其收入維持(income Maintenance)方面，又處理他們的就業(yè)與訓(xùn)練方面的工作者一道工作。[6]由此可見，盡管這兩則定義對整合模式的描述角度有所不同，但它們一致強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)援助和社會服務(wù)兩種功能是整合在同一個(gè)機(jī)構(gòu)、同一個(gè)社會工作者身上的。

　　我們所建構(gòu)的社會工作參與社會救助的整合模式，就是這樣一種把經(jīng)濟(jì)援助與社會服務(wù)兩種功能集中在某一個(gè)機(jī)構(gòu)、某一個(gè)(或若干個(gè))社會工作者身上的模式(見圖1：整合模式)。具體來講，在這個(gè)模式中，街道辦事處(社會救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦人員)是整合的焦點(diǎn)和平臺。其按照《暫行辦法》和《意見》的要求，履行如下職責(zé)：(1)通過統(tǒng)一受理社會救助申請的窗口，及時(shí)受理、轉(zhuǎn)辦申請事項(xiàng);(2)對申請人的家庭收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，提出初審意見，在申請人所在社區(qū)公示后報(bào)縣級人民政府民政部門審批;(3)對獲得最低生活保障家庭的人口狀況、收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況定期核查;(4)除這三項(xiàng)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)保障職責(zé)外，他們還要面向社會救助對象發(fā)揮社會融入、能力提升、心理疏導(dǎo)、資源鏈接和宣傳倡導(dǎo)等社會服務(wù)功能。

　　這個(gè)模式的關(guān)鍵，是要對街道辦事處的社會救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或經(jīng)辦人員進(jìn)行徹底改造，使社會救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)變成以社會工作為主體專業(yè)技術(shù)崗位的機(jī)構(gòu)，使經(jīng)辦人員變成符合資格要求的社會工作者。只有如此，他們才能同時(shí)承擔(dān)起兩種功能，既提供經(jīng)濟(jì)援助，又提供社會服務(wù)。在改造過程中，縣級以上地方人民政府應(yīng)支持在街道辦事處設(shè)立以社會工作為主體專業(yè)技術(shù)崗位的社會救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，并通過以下兩種辦法完成社會工作崗位的改造升級：一方面可以采取培訓(xùn)原有“存量”(經(jīng)辦人員)，使之勝任社會服務(wù)的辦法;另一方面可以采取向社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)購買崗位，社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)向社會救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)派出社會工作者的辦法。

　　作為社會工作參與社會救助的一種可選擇的模式，這種整合模式有其優(yōu)點(diǎn)：第一，整合模式具有使社會救助對象擺脫依賴、實(shí)現(xiàn)自立的潛力。美國1962年《社會保障法》修正案最初的基本原理是，由受過訓(xùn)練的社會工作者提供服務(wù)，將使社會救助對象康復(fù)和自立，進(jìn)而減少依靠福利過活的人的數(shù)量和社會救助的支出。[7]第二，在整合模式中，由社會工作者接待社會救助申請人或受理社會救助申請人的申請，社會工作者會對社會救助申請人的環(huán)境獲得一個(gè)整體性看法，并把核心的個(gè)案管理活動作為一個(gè)整合的整體去滿足社會救助對象的需要。[8]第三，在整合模式中，由于社會工作者一個(gè)人負(fù)責(zé)社會救助對象的所有方面，所以至少對社會救助對象來講，協(xié)調(diào)社會救助系統(tǒng)內(nèi)部廣泛的要求與服務(wù)會變得更容易。[9]第四，整合模式能夠使社會工作者在討論社會救助過程中顯示出對社會救助對象的關(guān)心，并對問題做出回應(yīng)。[10]第五，在整合模式下，可能會有更多的社會救助對象對社會服務(wù)提出要求，以及對社會服務(wù)更滿意，[11]有助于疏通社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)(社會工作者)參與社會救助的渠道。

　　當(dāng)然，整合模式也可能存在一些不足：第一，在整合模式中，追求公平正義的社會工作者有可能會批準(zhǔn)那些不擁有法定權(quán)利的人享受社會救助待遇，[12]造成社會救助資源的濫用。第二，在整合模式中，社會工作者需要進(jìn)行家訪，了解社會救助對象的經(jīng)濟(jì)狀況和社會服務(wù)需求，這可能會導(dǎo)致侵犯社會救助對象的隱私。[13]第三，在整合模式下，社會救助對象接受社會服務(wù)傾向于成為獲得經(jīng)濟(jì)援助的一個(gè)條件。[14]由于社會工作者對經(jīng)濟(jì)援助擁有酌情控制權(quán)，他們有強(qiáng)迫社會救助對象接受社會服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，而且還會破壞社會工作的專業(yè)助人關(guān)系。[15]第四，除非假定確認(rèn)社會救助申請人資格的決定要求具有與從事治療性社會服務(wù)一樣程度的專業(yè)特長，那么把經(jīng)濟(jì)援助與社會服務(wù)兩種功能在同一個(gè)崗位上結(jié)合起來就是對稀缺的專業(yè)人員時(shí)間的浪費(fèi)。[16]第五，在整合模式中，倘若“社會工作者”不是符合資格要求的社會工作者，那么他們將不知道尋找什么，或如何面對他們所觀察到的社會救助對象身上的問題，[17]并不能達(dá)成使社會救助對象擺脫依賴、實(shí)現(xiàn)自立的目的。

 

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　　(二)分離模式

　　社會工作參與社會救助可選擇的第二個(gè)模式是分離模式(separation of delivery of services)。所謂分離模式，是指在社會救助過程中，把經(jīng)濟(jì)援助和社會服務(wù)兩種功能用分離的管道、由分離的工作人員，但配合必要的溝通，來組織這種運(yùn)作。[18]或者從社會救助對象接受服務(wù)的角度來說，是指社會救助對象在接受服務(wù)過程中，分別與兩個(gè)分離的工作人員互動：一個(gè)是處理福利資格和報(bào)酬議題的工作人員，另一個(gè)是處理就業(yè)與訓(xùn)練的工作人員。[19]可見，這兩則定義對分離模式描述的角度也有所不同，但他們亦一致認(rèn)為經(jīng)濟(jì)援助和社會服務(wù)兩種功能是通過兩種管道或兩部分工作人員實(shí)現(xiàn)的。

　　我們所建構(gòu)的社會工作參與社會救助的分離模式，即是這樣一種把經(jīng)濟(jì)援助與社會服務(wù)兩種功能分別放在某兩個(gè)(或多個(gè))機(jī)構(gòu)、經(jīng)過必要的溝通(轉(zhuǎn)介)，由這兩個(gè)(或多個(gè))機(jī)構(gòu)的工作人員分別運(yùn)作的模式(見圖2：分離模式)。具體來講，在這個(gè)模式中，由縣級以上

　　地方人民政府、街道辦事處(社會救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦人員)、居民委員會等構(gòu)成的體系屬于社會救助的行政管道，由社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)(社會工作者)構(gòu)成的體系屬于社會救助的社會服務(wù)管道。其中，分離的焦點(diǎn)集中在街道辦事處(社會救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦人員)和社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)(社會工作者)之間的分離。街道辦事處(社會救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦人員)根據(jù)《暫行辦法》和《意見》的要求，主要履行如下職責(zé)：(1)通過統(tǒng)一受理社會救助申請的窗口，及時(shí)受理、轉(zhuǎn)辦申請事項(xiàng);(2)對申請人的家庭收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，提出初審意見，在申請人所在社區(qū)公示后報(bào)縣級人民政府民政部門審批;(3)對獲得最低生活保障家庭的人口狀況、收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況定期核查。社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)(社會工作者)依據(jù)《暫行辦法》和《意見》的要求，面向社會救助對象主要發(fā)揮社會融入、能力提升、心理疏導(dǎo)、資源鏈接和宣傳倡導(dǎo)等社會服務(wù)功能。

　　與整合模式相比，這個(gè)模式并不需要對街道辦事處的社會救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或經(jīng)辦人員進(jìn)行徹底改造。其關(guān)鍵表現(xiàn)為，要在由縣級以上地方人民政府、街道辦事處(社會救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦人員)、居民委員會等構(gòu)成的社會救助的行政管道和由社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)(社會工作者)構(gòu)成的社會救助的社會服務(wù)管道之間建立起必要的“機(jī)制和渠道”。這些機(jī)制和渠道主要包括：一是在縣級以上地方人民政府和社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)之間建立起“購買服務(wù)”的機(jī)制和渠道。關(guān)于這個(gè)機(jī)制和渠道，我國已經(jīng)出臺了若干相關(guān)政策，只要縣級以上地方人民政府認(rèn)真貫徹執(zhí)行即可，難度不太大。二是在街道辦事處(社會救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦人員)和社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)之間建立起“雙向轉(zhuǎn)介”機(jī)制和渠道。相比較前一個(gè)機(jī)制和渠道來講，建立這個(gè)機(jī)制和渠道的難度較大。如果說社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)(社會工作者)把前來求助的有經(jīng)濟(jì)保障需要的服務(wù)對象轉(zhuǎn)介給街道辦事處(社會救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦人員)或居民委員會比較容易的話，那么如何在街道辦事處(社會救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦人員)和社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)對有社會服務(wù)需要的社會救助對象的有效對接則比較困難。破解這個(gè)難題的做法似乎有二：一是由街道辦事處(社會救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦人員)告知社會救助申請人轄區(qū)內(nèi)社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)信息，再由社會救助申請人自行前往社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)求助，社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)(社會工作者)視情況提供社會服務(wù)。二是由街道辦事處(社會救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦人員)把社會救助申請人的名冊(或疑似有社會服務(wù)需要的社會救助申請人的名冊)轉(zhuǎn)交給社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，再由社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的社會工作者繼續(xù)跟進(jìn)，并提供社會服務(wù)。

　　從邏輯上來講，分離模式是在對整合模式的反思基礎(chǔ)上發(fā)展出來的。因而，整合模式的缺點(diǎn)正是分離模式要克服和揚(yáng)棄的。具體來講，分離模式的優(yōu)點(diǎn)表現(xiàn)為：第一，分離模式具有減少社會救助對象數(shù)量和因而減少公共支出數(shù)量的潛力。美國1967年《社會保障法》修正案之所以把經(jīng)濟(jì)援助與社會服務(wù)兩種功能分離，最重要的目的之一就是想抑制社會救助對象數(shù)量和公共支出數(shù)量不斷地增長。[20]其要求各州通過建立決定福利資格和提供社會服務(wù)的分離的前線機(jī)構(gòu)(line agencies)，重新組織其福利計(jì)劃的行政，并用使“失依兒童家庭援助”付款誤差最小化的目標(biāo)取代了前10年的使社會救助對象康復(fù)的目標(biāo)。[21]第二，分離模式解除了社會工作者在整合模式下既提供經(jīng)濟(jì)援助又提供社會服務(wù)的“救濟(jì)的沉重負(fù)擔(dān)”，[22]使經(jīng)濟(jì)援助人員和社會工作者分別專門從事一項(xiàng)工作，并能使社會工作者發(fā)展出清晰的(和通常更受尊重的)專業(yè)身份。[23]第三，由于分離模式把經(jīng)濟(jì)援助與社會服務(wù)分開，社會工作者不再對社會救助對象是否能夠享受經(jīng)濟(jì)援助行使酌情權(quán)，從而避免了社會工作者強(qiáng)迫社會救助對象接受社會服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，以及破壞二者之間專業(yè)關(guān)系的風(fēng)險(xiǎn)，[24]使社會救助對象接受社會服務(wù)成為他們自己的一個(gè)自主選擇。[25]

　　分離模式的缺點(diǎn)主要表現(xiàn)在：第一，分離模式難于達(dá)成令社會救助對象擺脫社會救助，變?yōu)樽允称淞Φ哪繕?biāo)。美國20世紀(jì)60年代后期及70年代把經(jīng)濟(jì)援助與社會服務(wù)分離的做法，被批評為可能從根本上破壞了及時(shí)就業(yè)的目標(biāo)。收入維持和就業(yè)服務(wù)之間缺乏協(xié)調(diào)，可能會導(dǎo)致不能迅速地使社會救助對象參加工作，或者不能對那些不遵守工作參與要求的個(gè)人實(shí)施懲罰。[26]第二，在分離模式下，社會救助對象可能不會主動向社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)求助，因而也就享受不到《暫行辦法》和《意見》規(guī)定的社會服務(wù)，同時(shí)也堵塞了社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)(社會工作者)參與社會救助的渠道。第三，在分離模式下，社會救助對象可能會被被動地轉(zhuǎn)介給社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，由于不是出于他們自己的自由選擇，因而，當(dāng)社會工作者主動接觸他們并為他們提供《暫行辦法》和《意見》規(guī)定的社會服務(wù)時(shí)，的確要冒強(qiáng)迫社會救助對象接受社會服務(wù)以及破壞他們二者之間專業(yè)關(guān)系的風(fēng)險(xiǎn)。第四，在分離模式下，社會救助對象可能傾向于減少對社會服務(wù)的要求，并且把社會工作者看作是不太有幫助的，[27]不利于社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)(社會工作者)參與社會救助。

 

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