薛濤、金永祥解讀四部委全面推行污水垃圾PPP

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　　近日，財政部、住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部印發(fā)《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(以下簡稱通知)。

　　PPP即政府與社會資本合作，在十八屆三中全會之后成為政府力推的改革與投資模式，經(jīng)歷三年多的發(fā)展，財政部的PPP項目庫數(shù)據(jù)顯示，截至2017年7月18日，入庫項目13132個，項目金額達到16萬億。

　　通知要求，政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式。有序推進存量項目轉型為PPP模式。政府以貨幣、實物、權益等各類資產(chǎn)參與，或以公共部門身份通過其他形式介入項目風險分擔或利益分配機制，且財政可承受能力論證及物有所值評價通過的各類污水、垃圾處理領域項目，全面實施PPP模式。

　　大岳咨詢總經(jīng)理金永祥認為新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式，有序推進存量項目轉型為PPP模式。未有效落實全面實施PPP模式政策的項目原則上不予安排預算支出。意味著污水和垃圾處理等環(huán)境保護項目將為社會資本提供大量機會。環(huán)境項目不同于市政和交通項目，民營資本一直在這一領域占有優(yōu)勢，該政策出臺將增大民資在PPP中的市場份額。

　　“該通知意味著推進PPP的大方向不會改變，已經(jīng)成為公共產(chǎn)品和公共服務供給的新常態(tài)。無論是地方政府，還是社會資本方或第三方，只有抓住這個機會才能發(fā)展。這次是污水垃圾，接下來其他行業(yè)推進PPP條件成熟了也會全面推進。”金永祥對經(jīng)濟觀察網(wǎng)表示。

　　全面強制

　　通知要求在污水、垃圾處理領域全方位引入市場機制，推進PPP模式應用，對污水和垃圾收集、轉運、處理、處置各環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)整合，實現(xiàn)污水處理廠網(wǎng)一體和垃圾處理清潔鄰利，有效實施績效考核和按效付費，通過PPP模式提升相關公共服務質量和效率。以因地制宜為基礎，加大引導支持力度，強化按效付費機制，政府和社會資本雙方按照市場機制原則協(xié)商確定PPP模式實現(xiàn)方式。以規(guī)范操作為抓手，嚴格執(zhí)行財政PPP工作制度規(guī)范體系，防止變相舉借政府債務，防范財政金融風險，深入推進相關領域內PPP改革。

　　對此，E20研究院執(zhí)行院長薛濤認為，此次污水、垃圾處理項目強制PPP，在市場化大方向沒問題，收杠桿和約束地方債務也是明確的方向。本文中的污水垃圾都是運營類資產(chǎn)不在被約束之列。

　　金永祥認為污水和垃圾處理是轉型城鎮(zhèn)化的基本組成部分，加強這一領域的建設有利于完成十八大確定的戰(zhàn)略任務。同時，污水和垃圾處理是我國推進PPP工作較早的領域，已經(jīng)取得了明顯效果，由于采用PPP模式污水處理成本下降了50%以上，不僅解決了環(huán)境問題，而且推動了中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在污水和垃圾處理領域全面實施PPP完全有條件取得成功。

　　強調規(guī)范

　　在此次要求強制推行PPP模式的同時要求規(guī)范，金永祥認為，在PPP操作方面，通知強點規(guī)范操作，就近年來PPP推進過程中出現(xiàn)的各種問題提出了明確要求。結合金融工作會議的精神，以融資為目的偽PPP將受到限制。這對地方政府運作PPP的能力提出了更高要求，能力強、經(jīng)驗多、專業(yè)化、團隊穩(wěn)定的咨詢公司將更為容易獲得地方政府信賴。

　　通知強調，對收集、轉運、處理和處置各環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)整合，實現(xiàn)污水處理廠網(wǎng)一體。這從行業(yè)管理角度提出了新的要求，相應地未來環(huán)保PPP項目將規(guī)模更大、系統(tǒng)性更強、責任也更清晰，傳統(tǒng)的地方國有企業(yè)將進一步，從有關環(huán)節(jié)中退出。

　　薛濤認為，對于PPP中政府兜底的“擔保”行為予以明確禁止，但是特許經(jīng)營的保底量之單體BOT(建設-運營-移交)模式并不屬于這種情況，應該說本次全面推進的污水垃圾項目總體屬于“運營”屬性較強的優(yōu)質資產(chǎn)，相對容易發(fā)揮PPP提高績效的作用，也是環(huán)保民生必要性很強的領域，在實際項目中看到造成政府隱形負債的情況并不嚴重。

　　并且現(xiàn)在廠網(wǎng)一體化在污水領域實際項目模式摸索上還有很多難題，薛濤告訴記者，現(xiàn)在并不能實現(xiàn)廠網(wǎng)一體化實現(xiàn)區(qū)域實際減排的目的(但是要做到真正的一體化項目又缺乏很多配套政策和實踐的支撐)，這方面還需要認真摸索。農(nóng)村環(huán)境、垃圾分類等新領域的ppp績效管理難度高，成熟模式有待時間考驗，在全面推進中需要一步一回頭，避免高調起步一地雞毛。

　　薛濤認為，文中提到“著力推動市場資源依據(jù)市場規(guī)則、市場價格和市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。”市場價格中該領域的主要支撐---環(huán)境公共服務價格改革滯后，配合當前中央政府各方面的環(huán)保要求的提高，自然導致政府支出負擔的增加是需要高度關注的問題。

　　“這類環(huán)保項目均屬于“政府參與”，原有地方所屬專業(yè)平臺公司公共服務費用支付通道進一步受阻，存量項目延續(xù)支付慣例尚可維持，新增項目如何安排看文件要全面切換。”薛濤告訴經(jīng)濟觀察網(wǎng)記者。

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　　近日(7月17日)金融會議，一行三會，近日PPP模式吹起號角，到底收還是放?

　　市場化大方向沒問題，收杠桿和約束地方債務也是明確的方向。本文中的污水垃圾都是運營類資產(chǎn)不在被約束之列。但是PPP的PFI類非運營類，如果不是政治正確的中央嚴格要求的，屬于非必要“高檔裝修”的，也有造成地方負債高企的風險，因此卻要謹慎。

　　其次，對于ppp中政府兜底的“擔保”行為予以明確禁止，但是特許經(jīng)營的保底量之單體bot模式并不屬于這種情況，應該說本次全面推進的污水垃圾項目總體屬于“運營”屬性較強的優(yōu)質資產(chǎn)，相對容易發(fā)揮ppp提高績效的作用，也是環(huán)保民生必要性很強的領域，在實際項目中看到造成政府隱形負債的情況并不嚴重。

　　第三、廠網(wǎng)一體化在污水領域實際項目模式摸索上還有很多難題，目前項目上本質屬于管網(wǎng)拉長bto加廠bot模式，并不能實現(xiàn)廠網(wǎng)一體化實現(xiàn)區(qū)域實際減排的目的(但是要做到真正的一體化項目又缺乏很多配套政策和實踐的支撐)，這方面還需要認真摸索。

　　第四、農(nóng)村環(huán)境、垃圾分類等新領域的ppp績效管理難度高，成熟模式有待時間考驗，在全面推進中需要一步一回頭，避免高調起步一地雞毛。

　　第五、區(qū)域環(huán)境治理、生態(tài)產(chǎn)業(yè)對接都是個很必要又很有挑戰(zhàn)的延展領域，希望結合兩山論看到卓有成效的突破，E20研究院也在從研究領域積極探索。如何能實現(xiàn)跨產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌聯(lián)動和跨行政區(qū)域合作，需要體制機制突破和不同產(chǎn)業(yè)主體的合力。

　　第六，文中提到“，著力推動市場資源依據(jù)市場規(guī)則、市場價格和市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。”市場價格中該領域的主要支撐---環(huán)境公共服務價格改革滯后，配合當前中央政府各方面的環(huán)保要求的提高，自然導致政府支出負擔的增加是需要高度關注的問題。

　　第七，這類環(huán)保項目均屬于“政府參與”，原有地方所屬專業(yè)平臺公司公共服務費用支付通道進一步受阻，存量項目延續(xù)支付慣例尚可維持，新增項目如何安排看文件要全面切換，部分網(wǎng)絡型公共服務不可切割的屬性如何協(xié)調提出了很大的挑戰(zhàn)。E20定義的B方陣環(huán)保公共服務地方專營公司如何發(fā)揮自身能力需要積極適應變化尋求突破。

　　金永祥：5點點評四部委全面推行污水垃圾PPP

　　1.

　　通知規(guī)定，新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式，有序推進存量項目轉型為PPP模式。未有效落實全面實施PPP模式政策的項目原則上不予安排預算支出。意味著污水和垃圾處理等環(huán)境保護項目將為社會資本提供大量機會。環(huán)境項目不同于市政和交通項目，民營資本在這一領域一直占有優(yōu)勢，該政策出臺將增大民資在PPP中的市場份額。

　　2.

　　污水和垃圾處理是新型城鎮(zhèn)化的基本組成部分，加強這一領域的建設有利于完成十八大確定的戰(zhàn)略任務。同時，污水和垃圾處理是我國推進PPP工作較早的領域，已經(jīng)取得了明顯效果，由于采用PPP模式污水處理成本下降了50%以上，不僅解決了環(huán)境問題，而且推動了中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在污水和垃圾處理領域全面實施PPP完全有條件取得成功。

　　3.

　　在PPP操作方面，通知強調規(guī)范操作，就解決近年來PPP推進過程中出現(xiàn)的各種問題提出了明確要求。結合金融工作會議的精神，以變相融資為目的偽PPP將受到限制。這對地方政府運作PPP的能力提出了更高要求，能力強、經(jīng)驗多、專業(yè)化、團隊穩(wěn)定的咨詢公司將更容易獲得地方政府信賴。

　　4.

　　通知強調，對收集、轉運、處理和處置各環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)整合，實現(xiàn)污水處理廠網(wǎng)一體。這從行業(yè)管理角度提出了新的要求，相應地未來環(huán)保PPP項目將規(guī)模更大、系統(tǒng)性更強、責任更清晰，傳統(tǒng)的地方國有企業(yè)將進一步從相關環(huán)節(jié)中退出。

　　5.

　　該通知意味著推進PPP的大方向不會改變，PPP已經(jīng)成為公共產(chǎn)品和公共服務供給的新常態(tài)。無論是地方政府，還是社會資本方或第三方，只有抓住這個機會才能發(fā)展。這次是全面推進污水垃圾PPP，接下來其他行業(yè)推進PPP條件成熟時也會全面推進。

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