交通工程應(yīng)全面推行“代建制”
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交通工程管理傳統(tǒng)模式與隱憂以專門(mén)的事業(yè)單位為建設(shè)單位。我國(guó)的國(guó)省干線項(xiàng)目主要由省交通廳規(guī)劃并委托各地市公路管理部門(mén)承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，普通農(nóng)村公路工程項(xiàng)目一般由各市縣公路管理部門(mén)承擔(dān)建設(shè)任務(wù)。根據(jù)政府及省交通廳的規(guī)劃，由建設(shè)單位負(fù)責(zé)編制并提出項(xiàng)目的可行性報(bào)告，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的前期動(dòng)拆遷和建設(shè)過(guò)程管理，建成竣工后向同屬各級(jí)公路管理部門(mén)交養(yǎng)。
以政府直屬的公司為建設(shè)單位。隨著建設(shè)工程領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、投融資體制的引入，許多政府部門(mén)都成立了直屬的建設(shè)工程管理公司，例如交通廳、交通局下屬的交通產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，有時(shí)也承擔(dān)交通建設(shè)任務(wù)。
以專門(mén)的工程指揮部為建設(shè)單位。投資大，周期長(zhǎng)，設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)多的大型交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，例如高速公路、運(yùn)河改線、城市高架等項(xiàng)目，由于跨越多個(gè)行政區(qū)域，動(dòng)拆遷量大面廣，交叉界面比較多，一般要求具有一定行政級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)掛帥，由省市委、省市政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任指揮部領(lǐng)導(dǎo)，成立如高指、運(yùn)河指等臨時(shí)機(jī)構(gòu)以項(xiàng)目法人為單位。這種方式一般在經(jīng)營(yíng)性的工程項(xiàng)目中實(shí)施。
上述的各種模式為交通建設(shè)做出了應(yīng)有的歷史貢獻(xiàn)，在特定的歷史條件下有一定的優(yōu)勢(shì)，但也存在一些弊端，主要有：管理者缺乏投資控制的動(dòng)力，由于體制原因，實(shí)施項(xiàng)目中不能承擔(dān)任何投資風(fēng)險(xiǎn)，不能真正有效地控制投資，提高資金使用效率，也易造成某些行為的不規(guī)范。機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，管理水平相對(duì)低下。指揮部等模式通過(guò)人員借調(diào)和社會(huì)招聘為項(xiàng)目而組建班子，人員磨合期長(zhǎng)，項(xiàng)目完工后即解散，項(xiàng)目管理無(wú)后評(píng)價(jià)，而且造成了社會(huì)資源的重復(fù)配置，浪費(fèi)了人力、物力和財(cái)力，并引發(fā)了許多管理問(wèn)題。政府監(jiān)控不力。交通建設(shè)項(xiàng)目的投資管理、組織實(shí)施管理和建設(shè)監(jiān)管同位一體，交通廳、交通局既負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織實(shí)施，又行使建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管的職責(zé)，集“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判”二者一身，規(guī)則制定的公正性、執(zhí)行的透明性不能保證。項(xiàng)目法人實(shí)體缺位，事業(yè)單位、指揮部等單位以代業(yè)主身份來(lái)實(shí)施項(xiàng)目，其性質(zhì)仍為事業(yè)單位，政府項(xiàng)目的法人機(jī)制沒(méi)有真正建立起來(lái)，項(xiàng)目法人實(shí)體缺位。
近年來(lái)，交通建設(shè)市場(chǎng)參與各方在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和體制改革的沖擊下，格局和形式已發(fā)生很大的變化，其管理模式改革的時(shí)機(jī)已具備：一是部分業(yè)主(代業(yè)主)機(jī)構(gòu)建立健全，管理人員眾多，管理深度、廣度加深、加大。二是工程監(jiān)理制度執(zhí)行的相對(duì)狹隘。工程監(jiān)理的職能由最初的“質(zhì)量控制、進(jìn)度控制、費(fèi)用控制、合同管理、信息管理、關(guān)系協(xié)調(diào)”演變成了“質(zhì)量管理、安全管理”。三是施工企業(yè)的壯大。四是設(shè)計(jì)院、咨詢公司、監(jiān)理公司等中介服務(wù)結(jié)構(gòu)的多位一體。
代建制模式與現(xiàn)行體制交通工程代建制模式可采用“政府(交通部門(mén))――政府所屬投資公司――項(xiàng)目管理公司”的三級(jí)管理模式，通過(guò)這種模式實(shí)現(xiàn)政府投資職能、投資管理職能、項(xiàng)目管理職能的分離。從政府的職責(zé)看，包括項(xiàng)目決策、市場(chǎng)選擇、監(jiān)管、評(píng)估、市場(chǎng)管理與培育等幾個(gè)方面。投資公司作為業(yè)主具有投資主體的地位，主要任務(wù)是對(duì)項(xiàng)目投融資、還貸、設(shè)施經(jīng)營(yíng)進(jìn)行全過(guò)程管理。項(xiàng)目管理公司根據(jù)政府或經(jīng)政府授權(quán)的投資公司的委托，組織開(kāi)展項(xiàng)目的可行性研究、勘察設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理、工程監(jiān)理等工作。投資公司作為業(yè)主，在建立完善的項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)制度基礎(chǔ)上，發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)功能，有利于取得較好效果。首先能明確業(yè)主承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化業(yè)主和投資各方的自我約束意識(shí)，對(duì)控制工程概算、工程質(zhì)量和建設(shè)進(jìn)度起到積極的作用。其次業(yè)主不僅負(fù)責(zé)建設(shè)，而且要負(fù)責(zé)建成后的經(jīng)營(yíng)和還款，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)能實(shí)現(xiàn)全壽命期管理。項(xiàng)目管理公司根據(jù)政府或經(jīng)政府授權(quán)的投資公司的委托，組織開(kāi)展項(xiàng)目的可行性研究、勘察設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理、工程監(jiān)理等工作。其單位性質(zhì)是企業(yè)，其盈利模式是收取代理費(fèi)、咨詢費(fèi)、從節(jié)約的投資中提成，其風(fēng)險(xiǎn)是承擔(dān)相應(yīng)的管理、咨詢風(fēng)險(xiǎn)。
代建制改革是近年來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革、投資體制改革和行業(yè)管理體制改革的必然，也是未來(lái)項(xiàng)目管理發(fā)展的一個(gè)方向。
一是項(xiàng)目管理公司與政府有關(guān)部門(mén)的關(guān)系。從性質(zhì)上講，項(xiàng)目管理公司是企業(yè)，與政府有關(guān)部門(mén)不應(yīng)存在任何隸屬、人員和利益上的關(guān)系。二是項(xiàng)目管理公司與投資公司的關(guān)系。如果項(xiàng)目是以投資公司的名義進(jìn)行，則兩者關(guān)系是選擇和被選擇的關(guān)系。投資公司關(guān)注項(xiàng)目整體的投融資效率和效益，而項(xiàng)目管理公司則更專注于項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過(guò)程的效率和效益。三是項(xiàng)目管理公司與工程監(jiān)理公司等其他中介組織的關(guān)系。最初對(duì)監(jiān)理公司的定位是三控制、二管理和一協(xié)調(diào)，但監(jiān)理單位在實(shí)際發(fā)展中走入了小胡同，沒(méi)能很好地履行上述職能。因此，在一定程度上，代建制改革要完成監(jiān)理改革未完成的任務(wù)，而且其范圍要延伸至項(xiàng)目前期。在代建制實(shí)施過(guò)程中，項(xiàng)目管理公司與勘察設(shè)計(jì)單位及監(jiān)理單位是委托與被委托的關(guān)系。四是代建制度與項(xiàng)目法人責(zé)任制的關(guān)系。在實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目法人責(zé)任制的項(xiàng)目中，項(xiàng)目法人是法律意義上的建設(shè)單位。因此，在項(xiàng)目法人成立后，項(xiàng)目管理公司最終是代理項(xiàng)目法人實(shí)施工程建設(shè)管理。
推行交通工程代建制，其首要是完善有關(guān)代建制規(guī)章制度。政府投資項(xiàng)目的管理方式、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)作規(guī)則等需要相應(yīng)的規(guī)章制度來(lái)對(duì)應(yīng)落實(shí)和約束，政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快出臺(tái)有關(guān)代建制的法規(guī)政策，以更好地推動(dòng)代建制的實(shí)施。其次，要完善交通工程市場(chǎng)的代建機(jī)制。要加強(qiáng)代建機(jī)構(gòu)的培育，逐步建立代建制的門(mén)檻，促使項(xiàng)目管理人才素質(zhì)的提高，鼓勵(lì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)如咨詢公司、監(jiān)理公司、項(xiàng)目管理公司等采用合并、聯(lián)營(yíng)等方式拓寬業(yè)務(wù)范圍來(lái)適應(yīng)代建制的要求。同時(shí)，要制定合理的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。類似當(dāng)前工程監(jiān)理公司等中介結(jié)構(gòu)的問(wèn)題，由于沒(méi)有明確的收費(fèi)下限和嚴(yán)格的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，代建企業(yè)也面臨著無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的壓力，使得企業(yè)通過(guò)降低項(xiàng)目的管理水平來(lái)降低成本。
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